11 апреля 2024 года исполнилось 10 лет с момента принятия основного правового документа – Устава города Севастополя. 14 апреля он был подписан. Этот день закреплен как памятная дата славного города, а принятый документ – как Основной закон Севастополя.

Напомним его главные принципы:

- Севастополь – субъект Российской Федерации, город федерального значения;

- статус Севастополя закреплен Конституцией Российской Федерации;

- территория города Севастополя является неотъемлемой частью территории Российской Федерации.

Тем самым Устав повторил решения, принятые при вхождении Севастополя в состав Российской Федерации.

Одновременно Устав Севастополя является правовым инструментом, на котором основывается законодательство нашего города. Он как собственная конституция города, главная цель которой – обеспечить нормальное его функционирование в правовом поле. А раз так, то это фактически договор между его населением и властью.

Вспомним исторические события, предшествовавшие принятию документа.

Севастополь в составе Украины (1991 – 2014 годы)

В составе Украины Севастополь находился 23 года. Из них 18 лет (с 1996 до 2014 года) без закона, определяющего его правовой статус.

В соответствии со статьей 133 Конституции Украины, принятой 28 июня 1996 года (она посвящена административно-территориальному устройству страны), Севастополь, наряду с Киевом, получил специальный статус, который должен был определяться законом Украины. В период разработки текста Основного закона украинского государства указанный статус было решено предоставить именно Севастополю, а не Харькову – "второй" столице Украины. Причина? Город русских моряков – это мятежный город, за которым требовался со стороны державы "глаз да глаз". В соответствии с таким решением в Севастополе исполнительным органом стала Севастопольская городская государственная администрация (СГГА), а не Исполнительный комитет Севастопольского городского совета.

За время деятельности Севастопольского городского совета (далее – СГС) им было разработано порядка 5-ти законопроектов (не считая альтернативных) о статусе Севастополя, его устройстве, системе власти и финансировании. В начале каждого очередного созыва СГС они вручались избранным от нашего города народным депутатам Верховной Рады Украины (далее – ВРУ), которые обладали законодательной инициативой. Эти законопроекты ими регистрировались в Секретариате украинского парламента, рассматривались в его профильных комитетах и вносились в "зал для голосования". Но, ни один законопроект так и не был принят! Попыток же внести собственный проект закона со стороны ВРУ не предпринималось. В итоге 18 лет (с 1996 до 2014 года) Севастополь вынужден был обходиться без своего закона. Поэтому для упорядочения отношений с СГГА, депутатами СГС разрабатывались и согласовывались с исполнительной властью "Временные положения" для каждого нового созыва.

Мятежный город

Как минимум, трижды Севастопольским горсоветом осуществлялась попытка выхода города из состава Украины:

1. Первая попытка была предпринята в 1994 году. На одном из своих сессионных заседаний СГС объявил о российском статусе города, и просил российский и украинский парламенты закрепить его. Но, увы, Глава России его не поддержал, а парламент Украины это решение просто отменил.

2. Вторая – в 2004 году. Всеукраинский съезд депутатов всех уровней (он проводился в Северодонецке в период "первой оранжевой революции") принял решение об образовании Юго-Восточной Украинской Республики (сейчас на этой территории Россией проводится СВО). Но из-за нерешительности руководства съезда, выдвинутая им инициатива оказалась не реализована. Спустя месяц в Харькове на аналогичном съезде от севастопольской делегации было озвучено предложение о создании Украинской Федерации (предполагалось, что одним из ее субъектов станет, например, восстановленная территория Таврии). Но оно также не было реализовано.

3. И, наконец, третья попытка (она известна как "Русская весна") оказалась успешной. В 2014 году на съезде в Харькове депутатами Юго-Восточной Украины, в связи с военным переворотом в Киеве, было принято решение о возложении на себя государственных полномочий. Госсоветом Автономной Республики Крым и горсоветом Севастополя была проведена подготовка к проведению референдума. 16 марта 2014 года население Крымского полуострова проголосовало за присоединение к России. Российская Федерация это решение поддержала.

Опыт реформ до Русской весны

В августе 2011 года Главой Украины было заявлено о проведении в стране двух реформ: административно-территориальной реформы и реформы местного самоуправления. У севастопольских депутатов появилась возможность при их подготовке учесть интересы основных групп населения нашего города. Но для этого требовалась детальная проработка программы преобразований на месте. Как известно, если хочешь сделать что-то хорошо, сделай это сам. Чтобы обезопасить Севастополь от внешнего давления, ставилась задача разработать альтернативный правительственному Киеву проект.

Для ее решения СГС в январе 2012 года была сформирована депутатская группа. Ею к 2014 году была разработана целая концепция по устранению дефектов в территориальном устройстве и системе власти Севастополя, накопленных за четверть века.

Позже, в августе 2013 года общественность Севастополя также решила взяться за работу. Ею было предложено создание Устава территориальной громады. Причина появления такого предложения – опять же многолетнее нежелание Верховной Рады Украины утвердить закон о Севастополе и приписываемая СГС инертность в решении этого вопроса. Хотя статус города предусматривал разработку именно закона о Севастополе, а муниципальный устав являлся документом для остальных городов. При анализе уставов громад городов Украины оказалось, что они, как в известной сказке, делились на "живых" и "мертвых". Те, которые создавались "снизу", стали настоящим руководством к действию, а разработанные во властных кабинетах, – формальными отписками. Увы, подобная история позже повторилась и в Севастополе. Лишь в 2015 году, то есть спустя полугодие после формирования местных советов в муниципальных округах Севастополя, депутатам МСУ были предложены для утверждения именно разработанные "сверху" типовые уставы.

Одновременно народными депутатами ВРУ, избранными от Севастополя, разрабатывался законопроект о Севастополе. И буквально накануне "Русской весны" (20 февраля 2014 года) было проведено завершающее заседание по законопроекту "О городе-герое Севастополе".

Севастополь в составе России: Обсуждение проекта Устава Севастополя

Договор о принятии Республики Крым и города федерального значения Севастополя в состав Российской Федерации был подписан 18 марта 2014 года.

Города федерального значения в РФ образуют органы представительной, исполнительной и судебной власти, а также органы местного самоуправления, которые действуют на основе Конституции РФ, а также своих уставов.

Устав Севастополя должен был позволить устранить имеющиеся в городе дефекты в административно-территориальном устройстве и управлении им.

В частности, в статью 2 проекта Устава от 7 апреля 2014 г., подлежащего рассмотрению Законодательным собранием Севастополя, рабочей группой, созданной еще СГС, предлагалось внести разграничение между городом федерального значения Севастополем – субъектом Российской Федерации и городом Севастополем, наряду с Инкерманом и Балаклавой.

Кроме того, на пленарном заседании Заксобрания 11.04.2014 года, при обсуждении предложенного проекта было отмечено, что Устав по своему содержанию должен являться Договором между жителями города и региональной властью (ее руководителями). Но никакого договора с населением, судя по тексту проекта, не получилось, поскольку в нем не было второй стороны – людей со своими муниципальными правами и обязанностями.

Среди комментаторов сессионного обсуждения проекта Устава также отмечалось, что с точки зрения народовластия в Севастополе, этот документ никакой. Устав города Севастополя, не может быть легитимным, если его не обсудит и не отредактирует общественность. И это вполне справедливо.

Немало было и путаницы. Так, Губернатор и Мэр считались одним должностным лицом.

"Губернатор и Мэр? Разве это не одно и тоже должностное лицо?" – задавал вопрос один из комментаторов (который, между прочим, стал позже депутатом ЗСС) своему оппоненту.

Совсем недавно одна приезжая молодая журналистка стала даже поучать, что это одна и та же должность. Так и живем. При этом все-таки указывалось на необходимость профессионализма при разработке правовых документов.

Всего рабочей группой было предложено внести 8 изменений и дополнений. Но, ни одно из них не было учтено! Поэтому из 67 депутатов Заксобрания "нулевого" созыва от принятия проекта Устава, официально представленного "народным мэром", воздержалось семеро. Перед зданием горсовета горячие головы выкрикивали угрозы в адрес депутатов. Известно, что чем оскорбительнее речи, тем храбрее считают себя выступающие. Отсюда и желание "оторваться по-полной". Например, на тех, кто не голосовал (или воздержался). Хотя по демократическим нормам меньшинство должно быть защищено от большинства! Думается, что по этой причине право гораздо объективнее морали, а от проявленной спешки в этот день Устав города только потерял! А жаль!

Внесение изменений в Устав

За минувшее 10-летие в Устав Севастополя несколько раз вносились изменения и дополнения. Правда, изменения в этот документ должны вноситься только по соглашению сторон. В силу этого Устав чаще более демократичен, чем закон. Но он таковым не стал. Поэтому и местное самоуправление, в частности, не получило развития.

Региональный законодатель вернулся и к одному из "забытых" 8-ми дополнений, предложенных рабочей группой СГС. Так, изменения и дополнения Законом города Севастополя № 518-ЗС от 23.07.2019 года были внесены в Закон города Севастополя №19-ЗС "Об административно-территориальном устройстве города Севастополя" (принят Заксобранием 02 июня 2014 года). А именно, в Перечень населенных пунктов города федерального значения Севастополя (согласно Приложению 3), вошли следующие городские населенные пункты:

1) город Севастополь;

2) город Балаклава;

3) город Инкерман;

4) поселок Кача;

5) поселок Ласпи.

И, по факту, это еще не все!

То есть внесено различение между городом федерального значения (далее – гфз) Севастополем – субъектом Российской Федерации и городом Севастополем.

Возникает вопрос: – Так он, наш славный город, – это гфз Севастополь (лучше аббревиатуру писать прописными буквами – ГФЗ, чтобы статус не забывался) или г. Севастополь? Короче, он один или их два? Ведь в поправках 2019 года сказано, что два: один "Большой" – это город федерального значения, а второй – "Малый" в его составе, наряду с другими.

Они, действительно, различаются по своей величине. Г. Севастополь, как минимум, в семь раз меньше ГФЗ Севастополя.

Между прочим, это предложение официально звучало трижды:

- в первый раз в 1998 году от депутатской группы СГС "Центр";

- второй раз в 2014 году от депутатской группы СГС по реформированию региональной государственной власти и МСУ;

- и, в третий раз, в 2018 году на конференции в СевГУ.

А в 2019 году Заксобрание 2-го созыва, наконец, уже само внесло изменения в административное деление. Это отрадно! Но дело следовало бы довести до конца! А именно, закрепить это деление и в Уставе. Ведь он – это не символ города, а правовой инструмент! И способен в дальнейшем сам повлечь появление дефектов в законодательстве города.

Сейчас 2024 год. Но пока так и не изменено название Основного закона нашего города, а в него не внесены уточнения в части административного деления? Ведь при таком положении нынешняя региональная власть сейчас, как минимум, не распространяется на Балаклавский район и сельскую зону Северной стороны! Там свои уставы (муниципальные)! Там вольница, только ее пока не осознали жители этих территорий! Хотя, еще в украинский период город Инкерман и поселок Кача демонстрировали свою самостоятельность, а в новое время – село Андреевка. Ведь в правовом отношении нынешний Устав Севастополя, действительно, ограничивает власть Губернатора и Правительства, Прокуратуры и УМВД и других государственных органов. Напомню также, что еще 7 пунктов остались без рассмотрения с 2014 года.

Всем нам добра и благополучия!

Владимир Чекмезов,

Член бюро РО СРЗП в гфз Севастополе,

депутат Севастопольского городского совета 5-ти созывов (1994 – 2014 годы)